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Moratoire sur les primes « énergie-logement » : avis et propositions
Jean Denis Ghysens  •  24 novembre 2014  •  Efficacité énergétique  •  Fiscalité

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Lors de la Commission « énergie » de ce 21 octobre, le Ministre de l’énergie a annoncé un moratoire sur les primes énergie-logement dès le 1er janvier 2015. Sous couvert d’une réforme du système de ces primes qui, nous y reviendrons, nous semble nécessaire, M. Furlan met en danger un volet important de la politique wallonne en matière de réduction structurelle de la consommation d’énergie qui au-delà de son impact environnemental, soutient un secteur important de l’économie wallonne.

Cette annonce fait également suite à la volonté du gouvernement fédéral de ne plus accorder le taux de TVA réduit à 6% pour les travaux de rénovation dans les constructions de plus de 10 ans ainsi qu’à la décision du gouvernement wallon d’économiser 38 millions d’euros sur les primes énergie-logement en 2015 – le ministre de l’énergie parle maintenant de 25 millions d’euros.

Le moratoire

Dans son intervention devant les députés wallons, le Ministre a justifié ainsi la mise en place d’un moratoire durant le premier trimestre 2015 : « le temps de réfléchir à un nouveau mécanisme de prime, il faut éviter l’effet bulle que l’on a connu dans d’autres dossiers » [1]. La référence à la gestion quelque peu chaotique du système « Solwatt » par le précédent Ministre de l’énergie est évidente et pourtant elle ne se justifie pas dans le cas présent. Il existe effectivement une différence fondamentale entre le système de primes et l’ancien mécanisme de soutien au petit photovoltaïque. En effet, le dérapage budgétaire important qu’a connu « Solwatt » suite à l’annonce de la réduction des aides, ne peut se reproduire pour les primes car celles-ci fonctionnent à « enveloppe fermée ». C’est-à-dire qu’une fois le budget des primes alloué pour une année est atteint, les demandes de primes ne peuvent plus être honorées par les pouvoirs publics. S’il est vrai que le mécanisme était devenu automatique et que les budgets alloués à ces primes sont systématiquement dépassés, le ministre aurait pu donner à son administration, l’injonction de ne plus payer les primes une fois le plafond de l’enveloppe atteint. Cela aurait permis d’éviter la mise en place d’un tel moratoire qui apparait plus comme un moyen de diminuer l’enveloppe 2015 en stoppant net tout paiement de primes durant 3 mois minimum que comme une mesure de prudence.

Un secteur de la construction en difficulté… mais porteur

Quand le bâtiment va, tout va… Si cet adage populaire tend à se vérifier, l’état du secteur de la construction wallonne ne présage rien de bon pour l’économie régionale. En Wallonie, la « production » de logements a chuté de 27% entre 2006 et 2013 [2] alors que la demande en logement va continuer de croitre. Selon les hypothèses retenues dans le SDER, la Wallonie devra offrir plus de 115.000 nouveaux logements d’ici à 2020 pour atteindre 320.000 logements supplémentaires en 2040 [3]. Malgré la mauvaise conjoncture économique, le secteur de la construction restait pourvoyeur d’emplois tout en étant soumis au dumping social. En Wallonie, le secteur a vu croitre le nombre de postes de travail de 2,7% entre 2007 et 2012 [4] mais il reste fragile :
« Cette crise est aggravée par le phénomène de dumping social, de sorte que 5000 postes salariés ont déjà disparu depuis deux ans dans la construction wallonne » [5].
Le soutien au secteur de la construction est par ailleurs rentable pour les pouvoirs publics. Une analyse approfondie des impacts macroéconomiques des politiques publiques allemandes de soutien à la rénovation énergétique a permis de montrer que pour « 1 euro d’aide publique consacré à la rénovation thermique, l’État récupère entre 2 et 4 euros sous forme d’impôts et de coût évité du chômage à travers le seul accroissement d’activité » [6]. C’est donc un investissement rentable pour les pouvoirs publics et utile en cette période d’activité économique morose.

Un bâti mal isolé

Quand on sait que selon les prévisions de la Commission européenne, « la Belgique ne devrait pas atteindre son objectif de 15 % en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre dans les secteurs non couverts par le système d’échange de quotas d’émission de l’Union d’ici à 2020 » et que « l’objectif indicatif d’efficacité énergétique (primaire) formulé par la Belgique ne serait pas atteint en 2020, mais bien en 2025 » [7], il est urgent d’agir à la fois dans l’augmentation de la production de renouvelables mais prioritairement dans la réduction structurelle de la consommation énergétique et l’amélioration de l’efficacité. Quel meilleur secteur que celui du logement pour lancer une telle poltique ?

En 2011, le secteur domestique représente 38% de la consommation énergétique finale belge, devant l’industrie (28%) et le transport (34%). En Région wallonne, les logements représentent 25% de la consommation énergétique primaire.

Les raisons qui expliquent la mauvaise qualité énergétique de ces bâtiments sont assez simples : les constructions sont anciennes et sont principalement des 4 façades. Ainsi, 76% des bâtiments ont été construits avant 1981 – la première réglementation thermique wallonne date de 1985 –, 62% avant 1971 – date du premier choc pétrolier – et 38% avant 1945 où il est généralement accepté que les habitations datant d’avant la fin de la seconde guerre mondiale avaient une isolation inexistante.

Comparé au niveau des autres pays européens, la performance énergétique du bâti belge est médiocre. En effet, selon McKinsey le logement belge a une consommation énergétique en moyenne 72% supérieure à la moyenne européenne. Selon les bilans énergétiques calculés pour l’ensemble de la Belgique, le chauffage est le premier poste de consommation d’énergie des ménages puisque 76% de la consommation sert à chauffer le logement. Quand on additionne à cela les 11% d’énergie voué au chauffage de l’eau sanitaire, on voit que 87% de la consommation énergétique est voué à assurer un confort de vie normal et non à des consommations de luxe – électronique et autres.
Ces consommations importantes ont évidemment un poids financier non négligeable dans le budget des ménages. Selon la dernière enquête sur le budget des ménages réalisée en 2012 par le SPF économie, les dépenses moyenne en énergie – électricité, gaz et autres combustibles – se chiffrent à 967 euros par personne et par an, soit la 4ème dépense derrière le transport, la nourriture et le logement. La facture énergétique payée pour un logement wallon moyen s’élève en 2008 à près de 2.276 € dont 56% pour des dépenses liées au chauffage. Cette moyenne cache mal les disparités qui existe derrière se chiffre. En effet, plus de 750.000 ménages belges – soit un septième – sont en situation de précarité énergétique.

Quand on sait que selon les prévisions de la Commission européenne, « la Belgique ne devrait pas atteindre son objectif de 15 % en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre dans les secteurs non couverts par le système d’échange de quotas d’émission de l’Union d’ici à 2020 » , il est urgent d’agir à la fois dans l’augmentation de la production de renouvelables mais prioritairement dans la réduction structurelle de la consommation énergétique et l’amélioration de l’efficacité.

Des primes plus progressives

Une nouveauté positive instaurée par le précédent ministre de l’énergie est de rendre progressive un certain nombre de primes en fonction des niveaux de revenus des ménages. Si l’introduction d’un caractère progressif des aides est positive, l’évolution des montants en fonction des revenus reste trop faible pour réellement soutenir et donc inciter les ménages à revenus précaires et modestes à réaliser des travaux de rénovation énergétique. Les catégories de revenus sont présentées dans le tableau suivant :

Vu la faiblesse des revenus modestes, il nous semble indispensable de renforcer la progressivité des primes dans le but de rétablir plus de justice sociale et d’offrir aux ménages ayant des revenus faibles et donc souvent des logements de moindre qualité énergétique une aide plus importante. S’il est toujours difficile dans de tels cas de proposer des montants de surprimes, nous recommandons aux pouvoirs publics au minimum d’aligner les critères de revenus des primes « énergie » avec ceux prévu dans l’écopack. Cet alignement est bénéfique sur deux points. Il apporte une plus grande cohérence entre ces deux systèmes complémentaires d’aides et amène une plus grande progressivité. En effet, l’écopack prévoit quatre catégories de revenus et non trois.

Il serait donc tout à fait imaginable de prévoir une majoration plus importante des primes pour les deux premières catégories de revenus, une situation égale pour la troisième catégorie de revenus et enfin une baisse du montant des primes pour la catégorie 4 et supérieure dans le but de compenser la hausse des aides pour les catégories précaires et modestes

Un renforcement de l’écopack

Ce mécanisme, introduit sous la précédente législature, préfinance les travaux (le particulier n’aura qu’à rembourser progressivement le prêt à taux 0) répond à une critique souvent faite sur le caractère peu social des primes « énergie ». En effet, pour pouvoir financer des travaux d’isolation, il faut soit pouvoir avancer le prix des travaux grâce à son épargne soit contracter un emprunt auprès d’une institution financière. Cette capacité de financement n’est cependant pas accessible à l’ensemble des ménages. Pour les primes hors écopack, les aides publiques octroyées bénéficient principalement aux ménages à revenus moyens et supérieurs. Ainsi 85% des primes bénéficient à ces catégories de revenus contre 15% pour les ménages à revenus modestes et précaires, pourtant premier concernés par la nécessité de rénover leur logement.

Le prêt à taux 0 constitue donc une avancée importante et indispensable dans le soutien à la rénovation des ménages modestes et précaires. Il est heureux que le Ministre de l’énergie ait décidé d’augmenter l’enveloppe de l’écopack sans pour autant que cette hausse compense la diminution du budget des primes énergie-logement. Il permet de corriger, encore de manière imparfaite, les inégalités relevées dans la répartition des primes selon les revenus. Le tableau suivant montre que les catégories de revenu 1 et 2 ont réalisés des travaux pour un peu plus de 42% du total. Comparé aux 15% des primes « énergie », c’est une avancée positive.

Le point noir de cette répartition des travaux se situe dans la 4ème catégorie de revenus. En effet, l’analyse des premiers résultats de l’AEE montre que l’effet d’aubaine dans cette dernière catégorie de revenu est important. Lorsqu’un acteur économique, dans notre cas l’État, s’efforce d’inciter les autres acteurs à agir d’une certaine manière, il les incite en général en leur offrant un avantage, sous forme de prime, de réduction fiscale, etc., s’ils se comportent de la façon souhaitée. Il y a effet d’aubaine si l’acteur qui bénéficie de cet avantage avait eu, de toute façon, l’intention d’agir ainsi même si l’avantage n’avait pas été accordé.

Le tableau montre que pour la dernière catégorie de revenu, 20% des ménages ayant bénéficié de l’écopack auraient réalisés les travaux même sans bénéficier du soutien public. La raison de cet effet d’aubaine important est simple. En ouvrant le prêt à taux 0 aux catégories de revenus supérieurs, ces derniers généralement plus proactifs que les ménages ayant des revenus inférieurs, ont vu une opportunité économique intéressante et ont souscrit à ce prêt pour ne pas grignoter leur épargne ou souscrire à un emprunt classique. Pour rendre cette mesure plus efficace en ciblant principalement les deux premières catégories de revenus, il nous semble opportun de n’accorder ce prêt à taux 0 qu’au trois premières catégories de revenus. Nous nous alignons ainsi sur l’ancien dispositif d’écoprêts qui ne ciblait que les ménages à revenus précaires, modestes et moyens. De cette façon, les pouvoirs publics peuvent augmenter le nombre de dossiers écopack vers ces ménages. Les ménages à revenus supérieurs pourraient quant à eux toujours bénéficier des primes « énergie » mais sans avoir accès à un financement à 0%.

Rationnaliser les primes

De 2008 à 2012, la Région wallonne a accordés des primes « énergie » et « logement » pour un montant de 200 millions d’euros pour un peu plus de 141.000 demandes [8]. Si on estime que 80% des logements wallons ont besoin de travaux de performance énergétique, un peu plus 1.300.000 logements doivent être rénovés. Les moyens budgétaires étant limités et même si nous montrons que une politique de rénovation ambitieuse du bâti peut être économiquement intéressante, il est important de rationaliser les aides octroyées pour poursuivre un objectif principal, celui d’isoler un maximum de logements. Le tableau suivant réalisé par l’IWEPS montre la répartition des primes en fonction des travaux et des montants engagés.

Il est intéressant de voir qu’avec les audits énergétiques, les travaux d’isolation (toits, murs, sols, vitrage performant) pris dans leur ensemble concernent le plus grand nombre de dossier et de subsides octroyés. Viennent ensuite les installations de systèmes de chauffage renouvelables (solaire thermique, biomasse) ou non (micro-cogénération ou chaudière à condensation gaz) et de ventilation. Ces derniers représentent tout de même un montant supérieur à 50 millions d’euros soit plus de 25% des subsides octroyés. Cette situation est paradoxale quand on voit la qualité énergétique des logements.

Il nous semble donc important d’agir sur deux éléments. Le premier est de rendre obligatoire les audits énergétiques avant d’accorder des primes pour l’isolation ou le remplacement de systèmes de chauffage. Pour un coût moyen de 800 euros, cet audit permet de garantir que la solution mise en œuvre dans le logement soit la plus efficace.
Le deuxième élément est de supprimer un certain nombre de primes pour ne conserver que celles consacrée à l’amélioration de l’isolation du logement. Nous conserverions donc les primes pour l’isolation du toit, des murs, des sols, pour le placement de vitrage performant ainsi que les primes à la réhabilitation (remplacement menuiserie et/ou vitrage et Reha+). Si la priorité doit être d’isoler les logements, il est primordial de concentrer les moyens publics sur ces mesures. Les budgets ainsi dégagés doivent permettre d’augmenter le volume des travaux mais également de financer des personnes actives sur le terrain, chargées de conseiller et d’appuyer les ménages à revenus précaires et modestes dans la réalisation de travaux d’isolation.

Si une réforme du système de primes énergie-logement qui cible mieux les ménages précaires et modestes est souhaitable, l’annonce brutale d’un moratoire pour le premier trimestre 2015 brouille la visibilité des ménages et des entreprises. Comme le recommande l’IWEPS dans son évaluation de l’Alliance Emploi-Environnement, il est important que les décideurs politiques évitent « d’appliquer des changements fréquents à l’objet des mesures (critères d’octroi, conditions financières, conditions techniques, etc.) car ils induisent des variations erratiques, parfois sensibles de la demande des ménages ; ce qui généralement perturbe la visibilité des entreprises en matière de carnets de commande et d’adaptation du facteur travail (nombre d’heures, nombre de personnes, qualifications) [9]. » Cette politique de soutien est à la fois bonne pour l’économie, l’environnement et la lutte contre la précarité énergétique, il est donc capital de la renforcer plutôt que de la sacrifier pour des raisons budgétaires.


[1Parlement Wallon, « Compte rendu avancé n°23 », 21 octobre 2014, p.33

[2Confédération Construction Wallonne, « Mémorandum actualisé de la CCW », 12 juin 2014, p.2

[3SDER, p.15

[4Le Forem, « État des lieux socio-économique 2014 de la Wallonie », 2014, p.24

[5Confédération Construction Wallonne, « Moratoire sur les primes énergie : le secteur de la construction s’insurge ! », Communiqué de presse du 21 octobre juin 2014

[6A. Rudinger, « Le tournant énergétique allemand : état des lieux et idées pour le débat français », Les cahiers de Global Chance, mars 2013, p.20

[7Bureau fédéral du Plan, « Le paysage énergétique Belge : perspectives et défis à l’horizon 2050 », octobre 2014, p.2

[8IWPES, « Évaluation du PM2.Vert. Evaluation de l’Alliance Emploi Environnement », 2014, p.64

[9IWEPS, « Evaluation du PM2.Vert. Evaluation de l’Alliance Emploi Environnement », 2014, p.107



 
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