Nouveau plan d’allocation : bye bye Kyoto?

Nouveau plan d’allocation : bye bye Kyoto?

Suite à l’accord « Arcelor-Mittal » intervenu début février, la Région wallonne (RW) a pu boucler la révision de son plan d’allocation pour la période 2008-2012. L’analyse de ce plan permet notamment de situer où en sera la RW vis-à-vis de son objectif de Kyoto : difficile de partager l’optimisme du Gouvernement régional.

Malgré les mises en garde de la Commission européenne, qui a d’ores et déjà annoncé qu’elle refuserait la proposition de la Région wallonne, cette dernière vient de remettre officiellement son plan d’allocation de quotas aux instances de l’UE, conjointement avec les autres régions et le fédéral.

Le marché des quotas d’émissions

Ce plan définit le nombre de quotas qui seront attribués durant les cinq prochaines années aux principales entreprises wallonnes, dans le cadre du marché européen d’échange de quotas d’émissions. Sauf exceptions, toutes les installations de combustion de puissance thermique supérieure à 20MW se voient allouer chaque année une quantité de quotas d’émissions de CO2 de la part de la Région wallonne. A l’issue d’une année, l’installation est tenue de rendre un nombre de quotas équivalent au nombre de tonnes de CO2 émises. Si les émissions de CO2 d’une installation industrielle au cours de l’exercice sont inférieures au niveau des quotas qu’elle s’est vue octroyer, elle pourra les revendre sur le marché. Si par contre ses émissions sont supérieures au nombre de quotas qu’elle possède, elle devra en acquérir auprès d’installations excédentaires au prix du marché, au risque de se voir imposer une amende par tonne de CO2 émise et non couverte par l’annulation d’un quota correspondant.

Cet instrument économique à finalité environnementale est incontournable dans la politique climatique de la Région wallonne: les entreprises concernées représentent à elles seules plus de la moitié des émissions régionales. Mais son efficacité est directement dépendante de la quantité de quotas alloués. Si les autorités se montrent trop généreuses, comme ce fut le cas durant la période 2005-2007, les industries ne sont pas incitées à réaliser des investissements et l’abondance de quotas sur les marchés fait chuter les prix : tournant aujourd’hui aux alentours de 20 euros la tonne, ils ont été proche de zéro durant plusieurs mois l’an passé.

Bouclé, mais irrecevable

In extrémis, la Région wallonne a donc pu boucler son plan pour les cinq prochaines années. Il est vrai que la tâche était loin d’être aisée. D’une part, il était nécessaire de réduire de 7,6% la quantité totale de quotas alloués par rapport à la version initiale qui datait de fin 2006, suite aux injonctions de la Commission européenne. Et d’autre part, la Région devait composer avec sa volonté de soutenir la réouverture du haut fourneau 6 à Seraing et la poursuite de la phase à chaud d’Arcelor Mittal après 2009. Quand on sait que cette dernière est responsable de l’émission d’environ 4 millions de tonnes de CO2, soit près de 20% des émissions totales de l’industrie wallonne, on comprend mieux les difficultés éprouvées par les Autorités pour aboutir à un accord.
Et cette difficulté transparaît inévitablement dans le plan d’allocation finalisé: la Région a visiblement usé de divers artifices pour rendre les chiffres présentables tout en franchissant les limites imposées par la Commission européenne. Celle-ci n’est évidemment pas d’accord, et elle l’a fait savoir.

Le casse-tête Arcelor-Mittal

L’accord intervenu début février entre régions et fédéral le fut dans la plus pure tradition belge : toutes les entités ont été mises à contribution, via des mécanismes alambiqués, pour permettre à Arcelor-Mittal de disposer des quotas nécessaires à l’exploitation de ses installations jusqu’en 2012.

Concrètement, sur les quelques 4 millions annuels demandés par Arcelor-Mittal, l’entreprise en a obtenu 2,6 millions. Elle devra fournir le solde. Les 2,6 millions de quotas fournis par les pouvoirs publics alimenteront chaque année la « réserve pour nouveaux entrants ». Cette manne d’1,8 millions de tonnes pour la RW (la taille est définie dans le plan d’allocation) est destinée à satisfaire les besoins d’installations qui verraient le jour dans le courant de la période. Son but est donc de ne pas nuire à la création d’activités économiques nouvelles[[Sans cette réserve, les entreprises entrantes devraient acheter les quotas sur le marché, ce qui constituerait un frein aux nouveaux investissements.]]. La mise à l’arrêt de la phase à chaud ayant été décidée par le passé, sa relance pourrait donc être considérée comme une activité « nouvelle »… Mais le montant de cette réserve (1,8 millions de quotas donc), est insuffisant pour répondre aux besoins d’Arcelor-Mittal. D’autant plus qu’il faut également prévoir des quotas pour les véritables nouveaux entrants.

D’où proviendront les quotas manquants à Arcelor?

D’une part, la Région wallonne et le fédéral se sont engagés à acquérir 1,2 millions sur le marché du carbone. D’autre part, la Région wallonne prévoit de fournir 1,8 millions de quotas supplémentaires chaque année, à coût budgétaire nul (affirme-t-elle). En effet, la Région envisage de réduire d’autant les émissions dans les autres secteurs (transports, bâtiments, etc.), ce qui lui permettra de revendre ce quotas qui ne peuvent être attribués directement à l’industrie. Les rentrées financières de cette vente permettront à la Région d’acquérir des quotas attribuables aux entreprises soumises au marché d’échange. Le total de 2,9 millions de quotas permettra alors d’alimenter la réserve pour nouveaux entrants, dont une partie sera affectée aux installations d’Arcelor-Mittal.

La man½uvre est habile, mais pose question à plus d’un titre :

 Alimenter automatiquement la réserve pour nouveaux entrants chaque année permet à la RW de ne pas tenir compte de ces quotas dans ses projections d’émissions totales pour la période 2008-2012. Ceci lui permet de présenter des niveaux d’émission artificiellement bas.

 La Région wallonne ne présente aucun élément tangible permettant de croire qu’une réduction de 1,7 million de tonnes sera bien observée dans les secteurs hors industrie[[Les Autorités avancent par exemple le fait que les émissions liées au chauffage sont probablement estimées de manière conservatrice en raison de l’augmentation graduelle de la température moyenne due au réchauffement.]]. Or si cette réduction n’est pas observée dans les faits, ce qui est plus que probable, les Autorités devront acheter les quotas manquant sur le marché. Dont coût supplémentaire pour la collectivité. Il y a donc lieu de craindre que la contribution financière des pouvoirs publics s’avérera supérieure à ce qui a été annoncé lorsque l’accord a été conclu début février.

Des chiffres tronqués

Comme décrit ci-dessus, il est prévu de renflouer chaque année la réserve pour nouveaux entrants, dont la « taille » affichée est de 1,8 millions de quotas, à hauteur de 2,9 millions de tonnes. Les chiffres synthétiques présentés dans le plan d’allocation sont donc trompeurs puisque l’alimentation de 2,9 millions de tonnes n’est pas prise en compte. Dans la pratique, le montant de la réserve s’élèvera donc à 4,7 millions de tonnes au lieu des 1,8 Mt annoncés. Et le total des quotas alloués aux entreprises concernées par le marché d’échange s’élèvera dès lors à 24,5 Mt, soit bien davantage que les 21,6 Mt affichés.

Cette man½uvre, en présentant des niveaux d’émissions inférieurs aux prévisions réelles, induit en erreur. Et masque le fait que le nombre de quotas alloués par la Région wallonne aux entreprises concernées par le marché d’échanges sera supérieur à ce qui a été demandé par la Commission européenne l’an dernier, lorsqu’elle a imposé une baisse de 7,6% par rapport à la proposition initiale. Une application linéaire de cette réduction, telle que prévue par les entités fédérale et fédérées, devait en effet conduire à une allocation totale en Région wallonne de 22,1 Mt. Le cas Arcelor-Mittal est intervenu entre-temps, et le nouveau plan prévoit 24,5 Mt.

Si la Commission européenne ne s’est pas encore exprimée sur le montant total des quotas alloués, elle a d’ores et remis un avis négatifs aux autorités wallonnes quant à ce mécanisme. Des autorités wallonnes qui ont tout de suite fait savoir qu’elles ne reverraient pas leur copie, arguant du fait que d’autres Etats membres ont procédé de manière similaire. Affaire à suivre…

L’objectif de Kyoto s’éloigne pour la Région wallonne

Mais, et on en a moins parlé, la réouverture de la phase à chaud aura également des conséquences importantes sur le niveau des émissions de la Région wallonne, et partant, sur sa faculté à respecter son engagement de Kyoto. Cette question a elle aussi été éludée par le Gouvernement dans le plan d’allocation.

A maintes reprises ces derniers mois, les Autorités wallonnes ont fait valoir les bonnes « performances » de la Région en matière de réduction d’émissions de gaz à effet de serre. Le Gouvernement saisissait ainsi l’occasion de la présentation de l’ « Energy package » par la Commission européenne en janvier pour rappeler que la Région wallonne, « à l’inverses des régions flamande et bruxelloise », a réduit ses émissions de 9,5% entre 1990 et 2005. Une diminution qui est malheureusement due dans une large mesure à la fermeture d‘installations industrielles plus qu’à des mesures politiques. Confiant, le Ministre de l’Environnement affirmait quelques semaines plus tôt au Parlement wallon « La Région wallonne entend respecter ses engagements [de Kyoto], voire les dépasser » (17/10/2007).

De fait, les chiffres présentés dans le plan d’allocation qui vient d’être remis semblent à première vue confirmer cette tendance positive : le scénario tenant compte des mesures actuellement en vigueur prévoit une diminution des émissions de 7,84% entre 1990 et 2010 alors que l’objectif est, rappelons-le, de 7,5%. La marge de man½uvre est donc ténue (0,34%), mais on y serait.

Cependant, ces chiffres sont également trompeurs. Ils ne tiennent pas compte du recours – destiné à satisfaire les besoins d’Arcelor-Mittal (2,9 millions de tonnes) – au mécanisme d’auto-alimentation de la réserve pour nouveaux entrants (voir ci-dessus). Ni des quotas qui seront fournis par le groupe lui-même (1,4 Mt). Si l’on prend ces éléments en compte, la Région wallonne devrait émettre en 2010 près de 54,8 millions de tonne, soit à peu de choses près l’équivalent de ce qu’elle a émis en 1990. Dans ce cas de figure, on serait loin des 7,5% exigés par Kyoto. Sauf à acheter massivement des permis de polluer.

Et la Région de se justifier : « le redémarrage de la phase à chaud dans le bassin liégeois pourrait (sic) avoir une influence sur les gaz à effet de serre en Région wallonne. Toutefois, la RW n’est actuellement pas en mesure de déterminer cette incidence ».
Une affirmation qui a de quoi étonner puisque ces émissions ont dû être précisément évaluées avant de faire l’objet d’âpres négociations entre Arcelor-Mittal et les Autorités fédérale/régionales. Mais il est vrai que la prise en compte de la phase à chaud de Liège dans le calcul des projections d’émissions de la Région wallonne aurait de quoi embarrasser un Gouvernement qui n’a mené aucune politique climatique digne de ce nom, considérant l‘atteinte de l’objectif comme acquise.

Les leçons à tirer

Il est très rapidement apparu aux yeux de la Région wallonne qu’atteindre l’objectif de Kyoto ne poserait aucun problème. La fermeture de nombreuses industries, notamment dans le secteur de la sidérurgie, aura en effet permis aux Autorités d’afficher des bons résultats en matière d’émissions de gaz à effet de serre. Et dès lors de s’exempter de réaliser de véritables efforts, choisissant en quelque sorte la solution de facilité. Les conséquences de cette attitude lui seront revenues comme un boomerang, la décision d’un seul acteur économique, Arcelor, risquant de réduire les « bons résultats » à néant.
La période d’engagement du Protocole de Kyoto, qui a débuté le 1er janvier, court jusque fin 2012. Il est donc encore temps pour la Région wallonne d’assumer ses responsabilité. Pour respecter ses engagements. Mais aussi et surtout pour épargner le climat.

Pour savoir plus :

consulter le nouveau plan d’allocation
consulter l’avis d’IEW concernant la première version du plan d’allocation.

Inter-Environnement Wallonie

La voix du mouvement environnemental